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Este año en que se celebran 50 años de la Constitución de 1952 para Puerto Rico, se escuchan diversos puntos de vista sobre la naturaleza del histórico documento, especialmente en conexión con el futuro status político de la isla. La controversia que rodea el tema es si el documento constituye o no un "pacto bilateral" entre Puerto Rico y los Estados Unidos y si deja abierta la posibilidad de mejoras que pudieran llevar a una plena soberanía dentro del cuerpo politico de los Estados Unidos para los casi 4 millones de ciudadanos estadounidenses que residen en Puerto Rico.

Recientemente el ex-Procurador General de los Estados Unidos Dick Thornburgh, un estudioso de la Constitución, añadió sus puntos de vista a la polémica. En una abarcadora entrevista con Lina Younes, ex-Jefa de a oficina de El Vocero de Puerto Rico, Thornburgh comenta sobre ambas interrogantes, y otras, en gran detalle. El periódico publicó extractos de la entrevista, lo cual generó gran reacción entre el público, especialmente los que se oponen a sus argumentos.

En esta edición el Herald comienza a publicar todo el texto de la entrevista, en inglés y en español, en una serie de tres partes. Thornburgh, ex-Procurador General de los Estados Unidos bajo los Presidentes Reagan y Bush y Gobernador de Pennsylvania durante dos períodos de ejercicio, hoy ejerce derecho en Washington, D.C., con el bufete Kirkpatrick & Lockhart, LLP. Con frecuencia se desempeña como conferencista sobre asuntos relacionados con Puerto Rico y su relación con el gobierno federal.

La entrevista de Dick Thornburgh, Parte I

PREGUNTA:

¿Constituye la actual relación entre los Estados Unidos y Puerto Rico un "pacto bilateral"?

RESPUESTA:

Esta pregunta se ha debatido durante años sin llegar a ninguna conclusión. Como un asunto político local bien puede ser que no exista una respuesta que deje satisfechas a todas las partes, pero legal y constitucionalmente existe una respuesta muy clara. Para enfocar la pregunta legal dentro de un marco de referencia apropiado y llegar a una conclusión correcta, puede que sea mejor analizar los términos "bilateral" y "pacto" en forma separada, así como unidos.

Comencemos analizando la palabra "bilateral" tal como se usa para describir las relaciones de Puerto Rico con los Estados Unidos.

En el contexto del análisis de un status político, el término "bilateral" se refiere a relaciones entre dos gobiernos soberanos en el plano internacional con identidad mutua. La relación entre el gobierno federal de los Estados Unidos y el gobierno constituido bajo la Constitución local para Puerto Rico, no existe ni opera en un plano mutuo recíproco de soberano-a-soberano.

Por el contrario, Puerto Rico es una subdivisión política de los Estados Unidos, sin soberanía constitucionalmente definida. Los poderes gubernamentales que se ejercen localmente se derivan de una ley federal que autoriza gobierno bajo consentimiento solamente en asuntos locales, a menos que esos asuntos estén sujetos a gobierno bajo leyes federales.

La capacidad del gobierno del Estado Libre Asociado creado bajo la Constitución local para ejercer poderes de gobernación sobre los asuntos locales es igual a la de los gobiernos locales en los estados de la unión que rigen sobre asuntos no-federales al nivel local. Sin embargo, la soberanía de los estados está constitucionalmente definida y reconocida, mientras que los poderes del gobierno local en Puerto Rico están definidos por, y sujetos a cualquier alteración, bajo las leyes estatutarias federales.

Específicamente, la preservación de la soberanía de los pueblos de los estados en asuntos que no rige la ley federal está constitucionalmente definida y permanentemente enmarcada en la Décima Enmienda. Los estados tienen poder soberano bajo la Décima Enmienda de demandar al gobierno federal en los tribunales federales si las acciones federales infringen la soberanía del estado. A pesar de que los poderes federales se han expandido a través de los años, cuando se concluye que las autoridades federales se han excedido, el Tribunal Supremo de los Estados Unidos hace prevalecer la soberanía del estado y anula medidas federales que se determinan ser anti-constitucionales según la Décima Enmienda.

En contraste, el Artículo I, Sección 2 de la Constitución local preserva la soberanía que los residentes de Puerto Rico quedan autorizados a ejercer a través de su gobierno local, con el permiso del Congreso. Esta reserva opera solamente para limitar los poderes del gobierno local. En primer análisis y mediante sus términos precisos, el Artículo I, Sección 2 de la Constitución local no limita los poderes federales, ni opera como una reserva de soberanía, excepto en lo que respecta asuntos locales que de otra manera no están regidos por leyes federales. No hay reserva alguna a la soberanía del gobierno local o los residentes del territorio en asuntos que rigen las leyes federales.

De manera consistente con el acuerdo territorial del Estado Libre Asociado para Puerto Rico, el Tribunal Supremo de los Estados Unidos hizo prevalecer las provisiones únicas de la Constitución local para llenar vacantes en la legislatura local en el caso de Rodríguez vs. PDP en 1982. Eso fue debido a que Congreso no había provisto de otra manera cómo llenar esas vacantes mediante ley federal. El resultado fue que se permitió que el asunto fuera uno estrictamente local, regido por las leyes locales.

En contraste, el Tribunal Supremo de los Estados Unidos recientemente rechazó una solicitud de revisar y revertir la decisión del Tribunal de Apelaciones de Primer Circuito en U.S. vs. Acosta-Martínez. En ese caso el Tribunal de Apelaciones rechazó el argumento que la prohibición de la Constitución local a la pena de muerte hace que la ley de pena de muerte federal no tenga validez localmente. Citando su decisión de 1985, en que se confirmó la supremacía de la ley federal sobre una provisión conflictiva de la Constitución local en U.S. vs. Quiñones, el Tribunal confirmó nuevamente que la Constitución y las leyes de Puerto Rico solamente prevalecen en la medida que un asunto en particular no está de otra manera sujeto al ámbito de gobierno de las leyes federales.

Es engañoso describir el actual status o el sistema de gobierno local del Estado Libre Asociado como uno que enmarca una relación "bilateral", cuando el Congreso retiene el pleno poder de su claúsula territorial de ejercer unilateralmente la ley federal en Puerto Rico. Ese poder no puede restringirse mediante la Constitución o leyes de Puerto Rico, y una vez que el Congreso toma acción en torno a cualquier asunto ése deja de ser un asunto local porque entonces se rige bajo las leyes federales. Por lo tanto, el gobierno local ejerce poderes como los de un estado soberano sobre asuntos locales sólo dentro de lo que le permite el Congreso, y sólo de la manera que se permite bajo una Constitución local autorizada y aprobada por las leyes federales.

A pesar de que el Congreso dispuso como condición que la aprobación de la Constitución local fuera mediante un referendum, el voto local recibió efecto legal sólo mediante una ley federal y la Constitución entró en vigor sólo en la medida que lo permitió la ley federal. Por consiguiente, la Constitución local no crea o define una soberanía constitucional separada ni confiere derecho al status actual para los residentes del territorio o el gobierno local.

El resultado es que se la soberanía residual recae sobre el Congreso bajo la cláusula territorial de la Constitución federal, y no sobre el pueblo del territorio. La soberanía inherente del pueblo que reside en Puerto Rico, como individuos y como ente político, permanecerá suspendida mientras continúe el status territorial. Puerto Rico no cuenta con una esfera de soberanía más allá del alcance del Congreso, de modo que no existe una relación de soberano-a-soberano a la cual referirse como "bilateral".

Esta condición inferior a un pleno auto-gobierno continuará hasta tanto que la soberanía del pueblo pueda ejercerse para obtener una soberanía de total emancipación y constitucionalidad. Esto puede lograrse mediante la estadidad, la independencia o una enmienda a la Constitución de los Estados Unidos para otorgar pleno derecho al voto y una soberanía constitucionalmente definida a los ciudadanos estadounidenses en el territorio.

Es dentro de los límites de eas tres alternativas constitucionales y legales para una plena emancipación, que la voluntad de los residentes de Puerto Rico, y la nación en general, puede y debe determinarse democráticamente a fin de resolver el asunto del status político de Puerto Rico.

Pasemos ahora al término "pacto" de la manera en que se usa para describir los instrumentos orgánicos de las relaciones de Puerto Rico con los Estados Unidos.

El llamado "pacto" no es una transacción "bilateral", sino un asunto de política estatutaria doméstica definiendo los pasos tomados conjutamente y por separado por las autoridades locales y federales en la adopción de una Constitución local con la aprobación de los votantes residentes. En esta conexión, es importante notar que a lo que se refiere como "pacto" responde solamente al procedimiento de adopción de una Constitución local.

Siendo más específico, la Ley Pública 81-600 de los Estados Unidos no responde al status político o legal de Puerto Rico. Las provisiones de la ley 81-600 autorizando una Constitución local no están ni siquiera incluidas o codificadas en la Ley de Relaciones Federales de Puerto Rico, que en realidad es sólo la ley orgánica a la que se le confirió un nuevo nombre y se modificó para permitir auto-gobierno local bajo una Constitución.

Es la autorización para un referendum para determinar si se debe adoptarse una Constitución local y las medidas que requiere el Congreso para que eso ocurra, a lo que se refiere la ley federal que controla el proceso (48 U.S.C. 731b) como "de la naturaleza del pacto".

La razón por la cual fue "de la naturaleza de un pacto" es porque se aprobó conjuntamente por el Congreso y los votantes en el territorio. No fue un pacto con ningún tipo de validez en sentido legal o constitucional porque no creó derechos que pudieran ejercerse o conferirse. Es una política estatutaria para la aprobación federal y local de un sistema debidamente constituido de gobierno local limitado, y no establece un status político constitucionalmente definido.

Por eso, de acuerdo con la Ley Pública 81-600, la ley federal que aprueba la Constitución local (P.L. 82-447) no se refirió a la constitución propiamente, ni a la Ley de Relaciones Federales de Puerto Rico, como un pacto. En vez, la Ley Pública 82-447 usó el término "de la naturaleza de un pacto" sólo en relación con las provisiones del procedimiento de la autorización de la Ley Pública 81-600 para la adopcion de una Constitución local.

Esto es importante porque los archivos de la Convención Constitucional de Puerto Rico, así como algunos estatutos locales y decisiones de los tribunales, parecen referirse al "pacto" incorrectamente como si fuera un término relacionado con la propia Constitución, o con la Ley de Relaciones Federales de Puerto Rico. En esos términos, ha habido un intento de generar teorías que la Ley Pública 81-600 fue un pacto de gobierno-a-gobierno o de soberano-a-soberano creando un derecho legal a un status político definido por la Constitución local.

La Constitución local no define un status político. Simplemente no existe una base legal para el punto de vista del llamado pacto como un acuerdo de status político, cuando fue simplemente un acuerdo de procedimientos para la aprobación de una Constitución local. La cuestión del status político no figuró en la boleta de votación en ninguno de los tres referendums que se realizaron durante el proceso de aprobación de la constitución legal.

Por lo tanto, el Artículo I, Sección 1 de la Constitución local no define un status político soberano que emana del pueblo hacia un acto de auto-determinación reconocido por los Estados Unidos y las leyes internacionales. Al contrario, el Artículo I, Sección 1 de la Constitución local significa que en el ejercicio de su autoridad sobre asuntos locales que no están de otra forma regidos por leyes federales, los poderes del gobierno local emanan del pueblo que vive y vota en Puerto Rico.

De hecho, los archivos tanto en el Congreso como en las Naciones Unidas dejan claro que el llamado pacto fue un procedimiento político para aprobar conjuntamente el establecimiento constitucional de auto-gobierno local, dentro del ámbito de la política estatutaria específica del Congreso creada mediante el ejercicio de soberanía de los Estados Unidos bajo la Ley Pública 81-600. El propósito de esa política federal estatutaria fue demostrar que la adopción de una Constitución local fue algo a lo cual los residentes del territorio confirieron su consentimiento.

Por lo tanto los Estados Unidos se valieron del consentimiento local a la Constitución como el fundamento para poner fin a la supervisión de las Naciones Unidas del status de Puerto Rico. Esto dejó la resolución final del status en manos de los Estados Unidos y el territorio, tal como lo refleja el Párrafo 9 de la Resolución 748 (XIII) de la Asamblea General, aceptando la posición de los Estados Unidos.

Los archivos ante el Congreso indican que las Naciones Unidas probablemente no aceptarían tal resultado hoy, pero sí lo aceptaron en 1953 antes de que las Naciones Unidas adoptaran las estipulaciones actuales de auto-gobierno y descolonización. De modo que, la adopción de la Constitución local no se reconoció bajo las leyes de los Estados Unidos ni las internacionales como un acto de auto-determinación hacia el desenlace final del status político de Puerto Rico. Por consiguiente, está claro que el proceso mediante el cual se adoptó la Constitución local no creó un pacto de status político de soberano-a-soberano.

FINAL DE PARTE 1

En la parte II de esta entrevista, que publicaremos en la semana entrante, Dick Thornburgh responderá a la pregunta:

¿Puede la relación actual del "Estado Libre Asociado" mejorarse de manera que Puerto Rico pueda contar con la autoridad para suscribir acuerdos comerciales y otros con países extranjeros? ¿Qué de membresía en organizaciones internacionales?

Se pueden obtener textos de sus presentaciones a grupos en las universidades de Harvard y Yale, así como comités del Congreso de los Estados Unidos, activando aquí.